至基层均是按军事编制，是一个军事与民事合一的游牧政权。

    在各部大人下，柔然又仿照北魏之制，设置了统千人之军将和统百人之幢帅。《魏书·蠕蠕传》称社呛“始立军法：千人为军，军置将一人，百人为幢，幢置帅一人；先登者赐以虏获，退懦者以石击首杀之，或临时捶挞。无文记，将帅以羊屎粗计兵数，后颇知刻木为记”。柔然各部首领经常于敦煌c张掖之北汗庭集会议事，如当可汗继承发生问题时，有权罢免或另立新汗。

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